多边开发银行一般是指为发展中国家的经济和社会发展活动提供资金援助和专业咨询的机构，以减少贫困和促进发展为目标，主要从富裕的工业化国家获得资金支持而为发展中国家的经济和社会发展活动提供资金援助和专业咨询。典型的多边开发银行包括世界银行集团和四大地区性开发银行即非洲开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行和欧洲复兴开发银行，其中历史最悠久并且最有影响的当属成立于1944年的世界银行。近年来，包括亚投行（“亚洲基础设施投资银行”）和金砖银行（“金砖国家开发银行”）在内的多边开发银行发展迅速。
在多边银行资助的项目中，为了避免宝贵资金被腐败分流，为了保护相关方利益并实现项目目的，反腐败成为至关重要的任务。本文将以世界银行为主，介绍多边发展银行的反腐败制裁机制，并就中国企业面对的严峻局面提供应对的建议和思考。
一、 适用法律
世界银行有其独立的法律框架，各国国内法对世界银行并无拘束力，其适用也不能优先于世界银行本身的法律。
世界银行的法律框架由制裁委员会章程（Sanction Board Statute）、制裁程序（Sanctions Procedures）及若干指南等构成。制裁委员会章程规定了制裁委员会的功能和机制，如委员的任命和免职程序，并附有一份委员行为准则。制裁程序则规定了如何进行调查和制裁。世界银行依据其自有的法律框架执法。若其自有法律框架中无明确规定，则世界银行可适用一般法律原则。在极个别既无成文法依据又无一般法律原则可适用的情形下，评估官或制裁委员会亦可基于公平和善意原则进行自由裁量。
二、 管辖
世界银行基于对项目资金监管的诚信义务而进行制裁执法，所以，原则上，出于保护资金的需要，其管辖可延及任何事项和法律实体。具体而言，世界银行的各法律文件确立了以下的案件管辖和属人管辖。值得注意的是，该二种管辖具有强制性，无论当事人对管辖是否做出约定或者做出何种约定，世界银行均有管辖权。
（一）案件管辖
为规范世界银行资金所资助的项目的采购过程及保证其廉洁性，世界银行曾颁布了三个指南，《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷和赠款下世界银行借款人货物、工程及非咨询服务采购指南》(Guidelines Procurement of Goods, Works, and Non-Consulting Service Under IBRD Loans and IDA Credits & Grants by World Bank Borrowers,简称“货物和工程采购指南”)、《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷和赠款下世界银行借款人选择与聘用顾问指南》（Guidelines Selection and Employment of Consultants Under IBRD Loans and IDA Credits & Grants by World Bank Borrowers,简称“顾问选择聘用指南”）及《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷和赠款资助项目预防和打击欺诈与腐败指南》（Guidelines on Preventing and Combating Fraud and Corruption in Projects Financed by IBRD Loans and IDA Credits and Grants，简称“反欺诈与腐败指南》”）。2016年7月，世界银行又颁布了《世界银行投资项目贷款(IPF) 借款人采购规则》（The World Bank Procurement Regulations for IPF Borrowers，简称“借款人采购规则”），全面规范世行项目相关采购，包括货物、工程，非咨询服务和咨询服务的采购，从而取代了前述货物和工程采购指南和顾问选择聘用指南。根据制裁程序, 受以上指南和规则约束的世界银行资助或执行的项目相关的案件，世界银行均有管辖权。
此外，总服务部（General Service Department, GSD）主任根据世界银行供应商资格政策（World Bank Vendor Eligibility Policy）认为当事人为不合格供应商的案件，以及违反自愿披露计划（Voluntary Disclosure Program）项下世界银行廉政局与披露人之间所达成协议的案件，违反制裁程序中保密相关规定的案件，均属于世界银行管辖范围。
（二）属人管辖
1. 以合同为基础
货物和工程采购指南和顾问选择聘用指南项下的借款人、投标人、供应商、承包商和他们的代理（无论声明与否）、分包商、分顾问、服务提供商，及其人员，均应在采购和履行合同过程中遵守世界银行的各类规范。若以上实体或人员其在为谋取不当利益而影响采购或合同履行，则将受到制裁。
实践中很多建筑设计和施工企业因违反货物和工程采购指南和顾问选择聘用指南而被世界银行处罚，其中不乏大型知名跨国公司。如，工程设计企业加拿大SNC兰万灵公司因在孟加拉国为获取Padma多用途大桥工程合同而向孟加拉国的政府官员行贿、以及在世界银行资助的其他项目的投标过程中存在欺诈行为，构成《采购指南》和《咨询顾问指南》中规定的腐败行为和欺诈行为，兰万灵公司及其全球100多家关联公司被取消在十年内参与世界银行支持项目的资格。其中还涉及两家设立于中国的关联公司，分别位于沈阳和上海。
2. 兼顾资金流向
此外，反欺诈与腐败指南项下的贷款资金接收人（成员国除外）或其代表，包括贷款的最终使用人、负责贷款资金存放和划转的金融机构以及其决定可以影响贷款资金使用的实体和个人也受世界银行法律管辖。这类主体虽然一般不适用货物和工程采购指南或顾问选择聘用指南，但适用反欺诈与腐败指南。若其违反反欺诈与腐败指南，会受到世界银行制裁。
3. 政府及政府官员的豁免
出于对主权的尊重，即使各国政府或政府官员与案件有牵涉，世界银行对其也并无管辖权。值得注意的是，对政府官员的豁免是以其履行公务为前提。政府官员在处理个人事务过程中违反了世界银行的规则，则仍有可能被制裁。例如，某政府官员在履行公务的同时还打理家族生意，在代表家族企业承包某一世界银行项目施工过程中触犯了世界银行的规定，则仍应受到制裁。
三、 可制裁行为
世界银行在其货物和工程采购指南、顾问选择聘用指南及反欺诈与腐败指南中定义了五种可制裁行为：腐败行为、欺诈行为、共谋行为、胁迫行为及妨碍行为。稍有区别的是，其它四家开发多边银行仅制裁前四种行为，而不制裁妨碍行为。
“腐败行为”是指直接地或间接地提供、给予、收受或索取任何财物，从而不适当地影响另一方的行为。例如，公司通过向政府官员行贿或支付回扣而获得世界银行资助项目的合同。回扣一般是指公司获得合同后向将合同授予该公司的政府官员“返还”金钱的行为。通常情况下，回扣按合同价值的百分比来计算，而在腐败猖獗的国家，所有投标人在投标时都已将回扣的百分比考虑在其成本内。因为大多数情况下贿赂或回扣的资金是来源于项目经费，所以贿赂和回扣会分流资金、降低项目效益。
“欺诈行为”指为了获得经济利益或者其它利益，或为逃避某种合同义务，故意地或不计后果地进行虚假陈述或其它行为或隐瞒某些事实，误导或企图误导另一方。例如，在某项目实施过程中，某咨询公司表现的业务水平极低，使人怀疑该公司可能假造了资质和业绩材料。经调查发现，该咨询公司为了满足招标方的中标条件，伪造了公司合伙人的经验和资质证书以及公司的资质和认证材料。
“共谋行为”指为了达到不当目的,包括为了不适当地影响另一方的行为，由双方或多方有目的设计的一种安排。例如，某借款政府逮捕了负责实施世界银行资助项目的一名官员，罪名是有财务方面的不当行为。政府又根据承包商后来提供的信息，对相关合同进行了调查，发现该官员安排了一个共谋“圈”，利用自己的职权将大量合同授予其自己的公司和自己熟人的公司。为了实施该共谋活动，该官员对参与合同授予的地方官员施加了影响。我们通常讲的“串标”、“围标”，都属于共谋行为。
“胁迫行为”指为不适当地影响某方的行为，而直接地或间接地伤害其人身、破坏其财产，或以伤害人身或破坏财产相威胁。例如，在世界银行资助的两条公路的采购中，有人恐吓其他投标人。调查发现，有一个采取内外共谋手段被内定为中标方的公司，一方面对有实力的竞争对手未来的商业利益和竞争对手工作人员的生命财产进行威胁，一方面向其它可能落选投标人支付好处费以保证他们投出价格超高的废标。该公司的代表还曾挟持竞争对手的工作人员，迫使竞争对手错过投标截止日期。结果，该公司的中标价格远远高于真正的竞争性投标的应有价格。这一做法削弱了项目的开发效益，严重动摇了人们对世界银行采购制度的信心。
“妨碍行为”指(a) 故意破坏、伪造、修改或隐瞒调查所需的证据或向调查人员提供虚假材料，以便严重妨碍世界银行对被指控的腐败、欺诈、施加压力或串通行为进行调查，和/或威胁、骚扰或胁迫任何一方，使其不得透露与调查相关的所知信息或不得参与调查，或（b）意图在于严重妨碍世界银行履行审计或调阅信息的权利的行为。例如，根据举报的腐败线索，调查人员与一家获授世界银行资助项目合同的公司进行了接触，对财务记录进行审计。尽管根据合同该公司有义务接受调阅财务记录，但是该公司予以拒绝。仅凭拒绝调阅财务记录这一点，就可取消该公司以后参与世界银行合同投标的资格。
四、 程序
一旦发生上述五种可制裁行为中的任何一种，世界银行即可启动相关程序对涉嫌的当事人进行调查和制裁。
（一）调查程序
世界银行廉政局(Integrity Vice Presidency)是负责调查的内部机构，它根据举报或线索，对世界银行资助的项目中是否存在腐败行为进行调查。调查结束后，若廉政局认为被告（Respondent）实施可制裁行为的证据充足，即可向评估主管（Evaluation and Suspension Officer）提交指控书（Statement of Accusations and Evidence），正式启动制裁程序。
在上述调查阶段，世界银行廉政局如认为必要，可向评估主管申请临时取消被告参与世界银行资助项目的资格。经评估主管审阅，若其认定已有足够证据证明被告至少实施了一种可制裁行为，即向被告发出临时取消资格通知（Notice of Temporary Suspension），被告自通知发出之日起六个月内不得参与世界银行资助的任何项目。被告可向评估主管发出解释函以及提供新的证据，要求其撤回该通知。
（二）制裁程序
世界银行的制裁程序分为两个阶段：
第一，评估主管收到廉政局提交的指控书后，将仔细审阅其中所述事实以及相关证据，若其认定指控书中的事实有足够的证据支持，则向被告出具制裁程序通知（Notice of Sanctions Proceedings），载明建议适用的制裁措施（“制裁建议”）并暂时取消被告参与世界银行资助项目的资格。收到制裁程序通知之后，被告可向评估主管提交解释函，要求撤回制裁程序通知或请求减轻处罚。若被制裁人未提交解释函，则评估主管的制裁建议则为最终的处罚决定。
第二，若被告就评估主管的制裁建议提出异议，则案件将被提交至制裁委员会（Sanctions Board）重新审查。在该阶段，被告或世界银行廉政局均可提交补充证据和书面意见以及要求举行听证。制裁委员会将据此判断事实证据的充分性，并依此做出制裁决议，该等决议具有终局性并将向公众公开。
（三）和解
根据世界银行的规定，制裁案件亦可通过和解方式解决。在制裁委员会的最终制裁决定做出之前，被告可在上述调查或制裁的任一阶段与世界银行廉政局达成和解协议。典型的和解一般包括附条件取消资格、在监督顾问监督下实施合规项目，及与世界银行合作。
为保证和解程序的公平和透明，评估主管会就两个方面对和解协议进行审查：（1）和解是否是在自愿的情况下做出；及（2）和解协议中双方一致同意的制裁措施是否符合世界银行制裁指南的规定。
五、 制裁措施与信息共享
（一）制裁措施
根据《制裁程序》的规定，评估主管可根据案件情况，对被告采取如下制裁措施：
（1）附条件取消资格：被告在规定的期限内被取消参与世界银行资助的项目的资格，在该期限后，若被告符合了相应条件，即可向世界银行申请恢复资格。该条件通常包括：被告已建立或执行完善的合规制度、对违法雇员采取了纪律处分或已将其另行安置等。
程序上，若被告认为自己已满足世界银行设定的相应条件，其可提出恢复资格的申请并提交相关证据。世界银行的合规官（Integrity Compliance Officer）将对证据进行初步审查，决定是否恢复被告的资格。若合规官驳回了被告恢复资格的申请，则被告可上诉至制裁委员会。
（2）单纯取消资格：被告在被取消资格一定时间后，其资格将自动恢复。该等制裁措施适用于被告已构建良好的合规管理制度或取消资格时间极短（如一年或以下）的情况。
（3）附条件不取消资格：若被告在规定的时间内符合特定的条件，则可避免被取消资格。反之，若被告未能遵守相应条件，则将被取消资格。该制裁措施主要适用于被告在可制裁行为发生后，已迅速采取了全面的改正措施，或作为被告的关联方或母公司，其并未实施相关违法行为，仅因监管不当而遭受处罚的情形。程序上，与附条件取消资格一致，相关条件是否满足由合规官进行判定。
（4）斥责信：对于不宜适用取消资格制裁的被告，世界银行将向其发出正式的斥责信。适用该制裁措施的情形如：被制裁方为被告的关联方，其并未与被告共谋实施违法行为，仅因缺乏监管而导致制裁的情形。
（5）退款或赔偿：被告应向欺诈或腐败的受害者退款或采取措施对因其不当行为造成的损失予以赔偿。
一旦某一企业被施以上述制裁，与其共处同一集团的关联企业也可能同时被制裁，并且制裁结果将被公布。更为严重的是，全球众多企业和机构在对其潜在合作方进行背景调查时都把被世界银行制裁列为高风险信号。被列入世界银行制裁名单便意味着企业的信用将大打折扣，在未来经营中很可能面临重重质疑。
（二）信息共享
根据制裁程序的规定，世界银行可以在最大限度保护自己利益的情况下，非公开地与其他多边银行、国际组织或者政府机关共享制裁案件的起诉书以及在制裁程序阶段提交的其他文件。具体而言，若他多边银行、国际组织或政府机关向世界银行申请共享上述信息，世界银行廉政局在与世界银行总法律顾问商议后，将根据案件情况决定是否同意该等申请进行信息共享。
六、 世界多边银行的交叉取消资格制裁机制
各个国际多边开发银行除了启动各自的反腐败制裁机制，还可能依据“交叉取消资格”机制制裁在其它银行资助的项目中从事欺诈或腐败活动的企业及个人，意即,被一家银行取消资格的企业和个人，可因同一行为遭到其它相关银行的制裁。
根据世界银行集团、非洲发展银行集团、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和泛美洲开发银行集团于2010年4 月9 日签署的《共同实施制裁决议的协议》（以下简称《协议》），一旦某成员银行做出制裁决定，应立即通知其它成员。该通知应包含被制裁的实体或个人的名称、被制裁的行为、制裁的期限。如果该制裁决定符合下列5 项要求，其它成员应在收到上述通知后尽快实施该制裁决定：（a）制裁的事实基础全部或者部分符合《协议》下可制裁行为的定义；（b）制裁经公开披露；（c）原始制裁的取消资格期限超过一年；（d）成员银行的制裁机构做出决定的时间在《协议》生效之后，并且在可制裁行为发生之日起十年之内；（e）制裁机构的决定并非基于对某内国或国际法院判决的认可。但是，制裁期限将由其他成员银行自行确定。
七、 中国企业面对的严峻局面及应对建议
亚洲是世界银行制裁案例高发区域，而中国近几年被列入制裁名单的企业呈显著增多趋势。截至2016年7月底，有39家中国企业和个人处于被世界银行取消资格的状态；截至2018年7月底，有88家中国企业和个人处于取消资格名单之上；2019年上半年，中国已有多家大型央企上市公司和民企上市公司被世界银行取消资格。这些企业不仅在被制裁期间无法参与世界银行贷款资助项目，很可能也因交叉制裁将无法参加由其他多边开发银行贷款资助的项目，而且还可能面临直接经济处罚。相比以上直接制裁后果，更为严重的后果是，因为世界银行的影响力和公信力，取消资格名单的公布将给企业的声誉和业务拓展带来巨大的负面影响。
随着“一带一路”计划的推进，越来越多的中国企业将走向海外，尤其是在“一带一路”沿线国家参与基础设施建设。若对境外严格的合规环境和执法力度准备不足，稍有不慎便可能招致世界银行乃至境外其它执法机构的调查和处罚。中国企业应从根本上提高合规意识，摒弃不正当竞争和腐败行为。具体而言，企业应树立企业内部的道德规范，并细化为合规政策和程序，由管理层至基层员工进行自上而下的宣传和培训，严格执行。与合规制度相配套，企业还应建立完善而有机衔接的风险评估、内控、奖惩、举报、调查等制度。
一旦面对世界银行调查，建议企业尽快熟悉世界银行的调查和制裁程序，了解自己享有的权利，聘请专业的法律顾问协助积极争取和解或减轻处罚，而不宜采取鸵鸟政策以免造成更多损失。
虽然英美等国律师在应对世界银行调查和制裁方面已经有丰富经验，但近年中国律师参与甚至主导的案例逐渐增多。笔者认为中国律师在相关业务上有更大优势和潜力。首先，中国律师可以结合中国企业的操作实践，为企业制定抗辩方案并协助企业应诉和和解。其次，若企业被制裁，中国律师因为更熟悉中国企业业务模式和管理特征，可以协助企业建立既符合世界银行合规标准又兼顾本土实践需求的合规体系。再次，若制裁中包括配合世界银行廉政局对历史项目的调查，中国律师可以从保护国家秘密、维护数据安全、减少调查中的不可预期风险等角度，协助企业应对调查。最后，中国律师在语言和费率上有巨大优势。
毋庸置疑的是，中国律师在应对多边开发银行的调查和制裁程序中，已经开始发挥重要作用。在可预见的未来，这一类业务将发展成为中国律师执业的一个成熟领域。
本文作者为创始合伙人韩婷。国浩律师集团（上海）合伙人付鑫律师亦对本文有重要贡献。
