望衡汽车 |中国智能汽车法律实务（监管）

智能汽车正在经历从概念、测试到落地实施的过程，已成为全球汽车产业发展的战略方向。由国家发展改革委员会、中央网信办、工业和信息化部（“工信部”）、住房和城乡建设部（“住建部”）及交通运输部（“交通部”）等十一个国务院部门于2020年2月10日联合印发的《智能汽车创新发展战略》（“《战略》”）规定：“智能汽车是指通过搭载先进传感器等装置，运用人工智能等新技术，具有自动驾驶功能，逐步成为智能移动空间和应用终端的新一代汽车。智能汽车通常又称为智能网联汽车、自动驾驶汽车等。”这是我国首次以国务院文件形式明确智能汽车概念，具有重要意义。《战略》也明确了国家制造强国建设领导小组车联网产业发展专项委员会是落实战略实施的牵头主体。

2021年4月28日，住建部和工信部发文确定北京、上海、广州、武汉、长沙、无锡等6个城市为智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展第一批试点城市。可见，智能汽车已成为我国大力发展的产业战略之一，并已开始落地实施。同时，由于智能汽车涉及重大科技创新，且改变人类出行方式，故现有法律框架并不能适应和满足智能汽车行业的发展，需进行相应的调整和修订。

智能汽车的高科技属性及复杂性客观要求建立一套完整的监管框架，但根据现行法律法规与行政管理体系，目前我国尚未颁布一部规范智能汽车及其行业的法律法规，也没有一个专门部门统一管理智能汽车行业。现状是规范智能汽车相关方面的法律法规散见于各部门法中，如《道路交通安全法》、《数据安全法》、《网络安全法》、《个人信息保护法》、《侵权责任法》、《专利法》及《保险法》等。部分省市也会对智能汽车的规范和发展以地方政府规章或规范性文件形式做出规定。此外，对于智能汽车的监管也是依所涉不同事项由国务院相关部门进行监管，暂无统一监管机构。

我们认为，目前有限的监管现状为相关方提供了更大的机遇。对于已经开始测试自动驾驶汽车或寻求进入该市场的企业而言，监管相对滞后意味着在建立必要监管规则时有机会扮演重要角色，他们的问题不应该是“我们需要跨过多少监管障碍”，而应是“我们如何能最有效的创设监管环境，帮助我们取得成功”。本部分以智能汽车所涉主要监管事项进行论述，如本部分未涉及的事项（如数据和网络安全等），将在其他部分详细论述。

我国机动车企业和产品准入的监管部门是工信部，其于2018年11月27日公布了《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》（“《机动车准入办法》”），该办法于2019年6月1日起施行；新能源汽车生产企业及产品准入管理亦适用该办法。《战略》第16条规定：“完善智能汽车生产、准入、销售、检验、登记、召回等管理规定。”智能网联汽车在产品结构、功能实现等方面与传统汽车存在较大差异，车辆安全相关基本特征、技术参数仍在不断变化，工信部据此于2021年7月31日发布《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》（“《智能汽车准入意见》”）。

《智能汽车准入意见》分为“总体要求、加强数据和网络安全管理、规范软件在线升级、加强产品管理、保障措施”共5个部分、11项内容，我们概括如下：

1、《智能汽车准入意见》明确管理范围为智能网联汽车生产企业及其产品，并强化企业主体责任。

2、加强数据和网络安全管理能力。《智能汽车准入意见》明确企业应当建立健全汽车数据安全管理制度，建设数据安全保护技术措施，需要向境外提供数据的，应当通过数据出境安全评估；企业应当建立汽车网络安全管理制度，依法落实网络安全等级保护制度和车联网卡实名登记管理要求，确保车辆及其功能处于被保护的状态，保障车辆安全运行。

3、规范软件在线升级。企业实施在线升级活动前，应向工信部备案；升级涉及技术参数变更的，企业应按照《机动车准入办法》办理变更手续；未经审批，不得通过在线等软件升级方式新增或更新汽车自动驾驶功能。

4、加强产品管理。《智能汽车准入意见》提出企业生产具有驾驶辅助和自动驾驶功能的汽车产品的，应当明确告知车辆功能及性能限制、驾驶员职责、人机交互设备指示信息、功能激活及退出方法和条件等信息；还应采取脱手检测等技术措施，应当确保汽车产品至少满足系统失效识别与安全响应、人机交互、数据记录、过程保障和模拟仿真等测试验证的要求；鼓励支持接受北斗卫星导航系统信号。

5、完善保障措施。《智能汽车准入意见》明确企业应当建立自查机制，发现产品存在数据安全和自动驾驶安全等严重问题的，应当依法依规立即停止相关产品的生产、销售，并及时报告。工信部指导智能网联汽车生产企业及产品准入技术审查等工作，按照《机动车准入办法》做好监督检查；工信部加快推动汽车数据安全、网络安全、在线升级、驾驶辅助、自动驾驶等标准规范制修订。

《战略》提出：开展特定区域智能汽车测试运行及示范应用，推动有条件的地方开展城市级智能汽车 大规模、综合性应用试点，支持优势地区创建国家车联网先导区。2018年4月，工信部、公安部、交通部联合发布《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》。之后，全国27个省（市）出台管理细则，建设16家智能网联汽车测试示范区，开放3500多公里测试道路，发放700余张测试牌照，但仍然不允许在高速公路、城市快速路上测试自动驾驶汽车。

工信部于2021年7月27日印发了修订后的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（“《道路测试规范》”），该规范于2021年9月1日实施，2018年规范同时废止。《道路测试规范》主要包括总则，道路测试与示范应用主体、驾驶人及车辆，道路测试申请，示范应用申请，道路测试与示范应用管理，交通违法与事故处理及附则等七个章节。我们概括如下：

1、总则部分主要明确了道路测试、示范应用及测试区（场）的定义，将道路测试和示范应用的范围扩展到包括高速公路在内的公路、城市道路和区域。

2、道路测试与示范应用主体、驾驶人及车辆。主要提出了测试主体的单位性质、业务范畴、事故赔偿能力、测试评价规程、远程监控能力、事件分析能力、网络安全保障能力及符合法律法规等八个方面要求，以及示范应用主体还需额外具备的智能网联汽车示范应用运营业务能力等要求，参照校车驾驶人规定提出驾驶人的基本要求，明确乘用车、商用车和专用作业车的注册登记、安全检验、操作模式以及数据记录等要求。

3、道路测试申请。要求测试主体在进行道路测试前，应进行充分的测试区（场）实车测试并符合相应标准规范和过程要求，测试主体应提供经相关主管部门确认的智能网联汽车道路测试安全性自我声明，提交自动驾驶功能等级声明、设计运行条件等12项相关材料，并可凭上述材料向公安机关交通管理部门申领临时行驶车号牌。测试主体需增加测试车辆或在异地测试的，可凭原相关材料及需额外补充的材料，向当地主管部门申领临时行驶车号牌，到期的可根据要求重新申领。

4、示范应用申请。示范应用主体在进行示范应用前应以自动驾驶模式在拟进行示范应用的区域进行一定时间或里程的道路测试，可凭相关主管部门确认的安全性自我声明以及道路测试情况、示范应用方案、载人载货说明等7项材料，申领临时行驶车号牌；如需增加配置相同示范应用车辆的，需按规定提交必要性说明；到期的可根据要求重新申领。

5、道路测试与示范应用管理。主要明确省、市级政府相关主管部门负责测试及示范应用路段及区域选择、发布相关信息、对测试情况进行动态评估；道路测试和示范应用主体须采取必要措施降低风险并按照要求提交相关报告；驾驶人应处于车内能够对车辆进行及时接管控制的位置、在必要时及时采取相应安全措施。

6、交通违法与事故处理。主要明确道路测试、示范应用主体应每月上报交通事故情况，发生严重事故情况应在要求时间内将事故情况上报省、市相关主管部门；相关主管部门应在规定时间内将事故情况上报工信部、公安部及交通部。

7、附则对智能网联汽车定义重新进行解释。智能网联汽车是指搭载先进的车载传感器、控制器、执行器等装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与X（人、车、路、云端等）智能信息交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能，可实现安全、高效、舒适、节能行驶，并最终可实现替代人来操作的新一代汽车。智能网联汽车通常也被称为智能汽车、自动驾驶汽车等。相较于《战略》中智能汽车的定义，附则的定义解释更为丰富具体，也体现出我国监管部门对智能汽车的深层次认识和理解。

为引导和规范智能网联汽车自动驾驶封闭场地测试工作，2019年9月6日，交通部办公厅及工信部办公厅公布智能网联汽车自动驾驶封闭场地测试基地认定名单，上海、泰兴及襄阳的智能网联汽车自动驾驶封闭场地被认定为测试基地，测试基地认定期自2019年9月起，有效期3年。

1、国家标准体系。我国智能汽车行业主要国家标准是工信部、交通部、公安部与国家标准化管理委员会（“国标委”）发布施行的《国家车联网产业标准体系建设指南》（“《建设指南》”），该指南包括智能网联汽车、信息通信、电子产品与服务、智能交通相关、车辆智能管理等五个标准体系。即：

工信部、国标委制定的《国家车联网产业标准体系建设指南（总体要求）》《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》《国家车联网产业标准体系建设指南（信息通信）》《国家车联网产业标准体系建设指南（电子产品和服务）》；以及工信部、公安部、国标委制定的《国家车联网产业标准体系建设指南（车辆智能管理）》。此外，国标委成立了全国汽车标准化技术委员会智能网联汽车分技术委员会。车联网产业标准体系建设结构图如下：

2、汽车驾驶自动化分级。2020年3月9日，国家市场监督管理总局与国标委联合发布《汽车驾驶自动化分级》推荐性国家标准报批稿，于2021年1月1日开始实施。《汽车驾驶自动化分级》将驾驶自动化分成 0～5 级：0级（应急辅助）、1级（部分驾驶辅助）、2级（组合驾驶辅助）、3级（有条件自动驾驶）、4级（高度自动驾驶）和5级（完全自动驾驶），与美国机动车工程师学会（SAE）的L1-L5级自动驾驶规范类似。具体见下图：

《战略》提出的第9项主要任务是：“建设广泛覆盖的车用无线通信网络。开展车用无线通信专用频谱使用许可研究，快速推进车用无线通信网络建设。”

故为促进智能网联汽车在我国的应用和发展，满足车联网等智能交通系统使用无线电频率的需要，工信部于2018年12月1日之日起施行《车联网(智能网联汽车)直连通信使用5905-5925MHz频段管理规定(暂行)》（“《频段管理规定》”）。我们概括主要规定如下：

1、规划5905-5925MHz频段作为基于LTE-V2X技术的车联网(智能网联汽车)直连通信的工作频段。

2、在5905-5925MHz频段设置、使用路边无线电设备，建设运营车联网智能交通系统的，原则上应向国家无线电管理机构申请5905-5925MHz频率使用许可，并应向所在地的省、自治区、直辖市无线电管理机构申请取得无线电台执照。

3、生产或者进口在我国境内销售、使用的车联网(智能网联汽车)直连通信无线电发射设备，应按照有关规定向国家无线电管理机构申请并取得无线电发射设备型号核准证。

4、自2022年1月1日起，原则上不再受理和审批5905-5925MHz频段内卫星地球站(测控站除外)新的设置、使用许可申请。

5、在5905-5925MHz频段设置、使用车联网(智能网联汽车)直连通信路边无线电设备，原则上应分别距已合法使用的雷达站7km和卫星地球站2km以上。

《战略》提出的第8项主要任务是“推进智能化道路基础设施规划建设。制定智能交通发展规划，建设智慧道路及新一代国家交通控制网。分阶段、分区域推进 道路基础设施的信息化、智能化和标准化建设。”

为推动《战略》深入实施，交通部于2021年1月5日印发实施《关于促进道路交通自动驾驶技术发展和应用的指导意见》（“《指导意见》”）。《指导意见》以关键技术研发为支撑，以典型场景应用示范为先导，提出了四个方面、十二项具体任务。我们概括主要意见如下：

1、加强自动驾驶技术研发。包括加快关键共性技术攻关、完善测试评价方法和测试技术体系、研究混行交通监测和管控方法、持续推进行业科研能力建设等，引导创新主体围绕融合感知、车路交互、高精度时空服务、智能路侧系统、智能计算平台、网络安全、测试方法和工具、混行交通管理等进行攻关，不断健全技术体系。

2、提升道路基础设施智能化水平。包括加强基础设施智能化发展规划研究、有序推进基础设施智能化建设等，推动基础设施数字转型、智能升级，促进道路基础设施、载运工具、运输管理和服务、交通管控系统等互联互通。

3、推动自动驾驶技术试点和示范应用。包括支持开展自动驾驶载货运输服务、稳步推动自动驾驶客运出行服务、鼓励自动驾驶新业态发展等，鼓励按照从封闭场景到开放环境、从物流运输到客运出行的路径，深化技术试点示范。

4、健全适应自动驾驶的支撑体系。包括强化安全风险防控、加快营造良好政策环境、持续推进标准规范体系建设等，主动应对由自动驾驶技术应用衍生的安全问题，优化政策和标准供给，支持产业发展。

《战略》提出的第11项主要任务是“建设覆盖全国路网的道路交通地理信息系统。开发标准统一的智能汽车基础地图，建立完善包含路网信息的地理信息系统，提供实时动态数据服务。”

2016年2月3日，国家测绘地理信息局印发实施《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》。主要内容如下：

1、自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类和重要组成部分，其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。导航电子地图制作单位在与汽车企业合作开展自动驾驶地图的研发测试时，必须由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动。

2、各单位、企业用于自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据(包括在传统导航电子地图基础上增添内容、要素或精度提升的)，应当按照涉密测绘成果进行管理，并采取有效措施确保数据安全。未经省级以上测绘地理信息行政主管部门批准，不得向外国的组织和个人以及在我国注册的外商独资和中外合资、合作企业提供、共享地图数据，不得在相关技术试验或道路测试中允许超出范围的人员接触地图数据。

3、国家测绘地理信息局正在加快研究制定自动驾驶地图保密处理技术和公开使用等政策，各单位在开展自动驾驶地图有关测绘活动中，应加强与测绘地理信息行政主管部门的联系沟通，及时报告反馈有关问题。